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Mario Cervantes:新的全球创新形势呼吁创新政策的新框架

发布时间:2019-02-20 发布来源:best365官网登录|首页_欢迎您!

众所周知,OECD一直处于科技创新政策研究的前沿,同时也参与政策的评估。在过去的数十年中,OECD致力于研究国家创新体系框架,这个框架既适用于评估科学发展和创新,也可用于评估政府政策并给予建议。本文主要是对新的创新研究框架体系的一些思考。

关于国家创新体系的创新

从创新线性模型到国家创新体系模型

早在上世纪五六十年代,很多国家通过任务型创新实现了高速发展并开拓了相关领域。欧盟也有专门关于任务型创新的研究,其中许多研究都被应用于探索政府职能。如果要概述国家创新体系框架的初衷,那就是创新与经济的关系,这个主题已经探讨30多年了。

创新的线性模型(linear model)在20世纪初期被提出,描述了从基础研究到应用型研究,再到创新技术的应用和社会生产及销售等创新的整个过程。然而这个模型常常受到争议,为了满足对创新行为更全面的描述,在20世纪90年代,OECD的Chris Freeman设计了国家创新体系模型(National Innovation Systems Model)。

图1:从线性模型到国家创新体系新模型

从图1可以看出,国家创新体系的框架着重强调国家作为协调best365手机官网通过制定政策和法规发挥作用,同时也影响着创新的需求和供给。公共科研体系的供给也是市场的需求,需要围绕知识经济建设基础设施。在此基础上,我们对于国家创新体系的五个关键要素达成了共识,即企业和企业家、中介组织、教育和研究系统、政府部门以及基础设施。采用了OECD的这一框架之后,我们把重点从部门层面转移到了公司和其他组织运作的更广泛的国家体制框架。

图2:一般意义上的国家创新体系

国家创新体系的特征

关于国家创新体系到底是不是理论概念有很多讨论。国家创新体系的起源可以追溯到国家经济的概念。人们在二战后认识到科技是经济发展的重要因素,作为政府参与创新的整体框架,国家创新体系不仅涉及政府,而且涉及公民社会和利益相关者。如今,国家创新体系变成了OECD在科技创新政策方面工作的基础。2010年OECD发布了报告《创新势在必行》,并在2015年发布了更新版,向政府提供了关于政策和创新产生生产力效益的五项原则的一般性指导,分别是赋予人们创新的能力、释放公司的创新、创造和应用知识、运用创新应对全球和社会挑战、改进创新政策的治理和度量。

但是,当前出现了一个新的维度,即政府在创新中扮演的角色应该是应对全球和社会的挑战。其实早在20世纪50年代,许多政府就成立了国家能源best365手机官网,也在这个关键领域进行研究。但是对于更广泛的社会问题,尤其是全球性的问题需要一致的行动。因为创新是多层次、多元化的,治理问题备受关注,需要具有与制度相适应的治理机制。

创新的形势发生了新的变化

当前的创新形势发生了很大的变化。在科学体系方面,OECD成员国的公共资金有了很大的增长,现在全球大约支持了2.2万本科学期刊;在一些国家,大学系统在公共研究领域正在逐步取代国家的研究best365手机官网;数据驱动科学的兴起和开放科学影响到科学研究的评估和创新政策。

在创新方面,我们也看到了从研发创新概念到更广泛的非技术创新的转变;从封闭式创新模型转变为更开放的创新模型,而不仅仅局限于企业的一个实验室;还有用户反馈和用户驱动的创新;因为创新会带来排他性,所以出现了包容性创新来解决排他性问题;随着城市创新的兴起,创新被应用于城市和区域发展。但总的来说,创新已经从解决结构问题变成了发展方向问题:有很多政策都是为了增加研发公司的数量,增加初创公司的数量,现在的重点不是要更多的初创公司,而是要把研发的导向转向应对社会和全球的挑战。

这种转变对整个国家创新体系提出了挑战。“后国家”(超越国家边界)的创新动力开始出现:即全球价值链、全球创新网络,还有区域力量和区域创新。对创新来说,区域和城市变得更为重要。当然,如何应对挑战是政策制定要考虑的背景问题,是治理模式和政策工具的“混合”,而不是“一刀切”。这就使得注意力从国家创新体系模型转移到其他模型和其他理论上。

图3:当前的宏观趋势正在瓦解国家创新体系的方法

我们看到的这些宏观趋势(图3)正在瓦解国家创新体系。目前对创新的态度是正面的,创新整体是好的,但在一些方面也存在缺点。在应对经济增长对环境和可持续性的负面影响时,也需要来自创新界的回应。人口、气候变化给能源系统、环境、工作场所等方面带来了压力,这也是面临的挑战。

呼吁系统创新

什么是系统创新

当创新的各个方面都出现了系统性的转换,它将能够带来技术体系的根本性变革,其中国家创新体系关注的是国家系统的特殊变化和绩效表现。这关乎人们生活方式的转变,无论是交通、能源、出行还是城市形态。比如,我们不仅要考虑在汽车上创新,还要考虑在“出行”概念上的创新,即将公共交通与私人交通连接起来,例如汽车共享服务。在动力驱动方面,更多的创新正在以电池作为解决方案取代汽油动力,但同时也要审视“出行”的边界。这意味着参与这场变革的不仅包括供需双方,也结合了参与边界系统转换的利益相关者用户。这不仅仅是投入更多的钱来制造电动汽车,而是考虑关于移动性的整个概念,意味着系统创新在政策讨论中变得越来越重要。

系统创新需要什么

技术与社会文化要素,例如一些规章政策和土地利用规划已经建立了互动关系,这需要一开始就做好计划。不仅是系统创新的技术解决,还有制度变革、法律、法规及其应对可能出现的变革管理的阻力。有些公司拒绝改变,因为这破坏了他们目前的模式和盈利点,即使这些创新能够使这个系统更加可持续。同时,政府也要建立起参与和应对的能力,即自下而上和自上而下的结合,要有更系统的创新政策工具。

技术平台在系统创新中发挥的作用与面临的挑战

技术平台非常重要,能够将公司、研究best365手机官网、标准和其他利益相关者聚集起来,为研究和创新提供共同的愿景,加快创新方向。但同时也存在很多挑战,比如在系统创新中存在着大量的不确定性因素、在任者可能不欢迎政策改革,另外还有时间维度的因素,许多过渡都需要30-50年,对决策者来说太长了。

因此,我认为政府规划中,对教育的投入是保持这些长期回报的另一种理想的方式,这与支持研发、税收支出有所不同。

任务导向型政策的回归

任务导向型政策是一种介于国家创新体系方法和系统创新之间的协调方案,国家创新体系试图将剩余产品协调至市场,而系统创新是一种更加复杂的方法。早在20世纪60年代就已经开始使用任务导向型的做法,这种做法在20世纪80年代和90年代逐渐减少,转而支持诸如研发税收抵免等政策。如今,尤其是在欧盟,任务导向型政策再次被视为实现具体目标的有用的政策工具,欧盟和其他国家刚刚讨论了如何使用这些任务来附议巴黎协议;国际best365手机官网、私人能源公司和政府一起发起了任务式创新,试图找到清洁能源的解决方案。这个任务提供了一个方法来改变系统,并使用更多的政策工具。从我的角度来看,一些国家已经运用这些任务型政策了。

执行任务型政策需要什么?

在建立任务导向政策方面最成功的国家都显示出必要的管理和政策能力,至少在各自任务的具体领域是这样的。成功的例子在中国、美国、德国、荷兰和奥地利等国都可以找到。强有力的政治领导、议程设置和决心是同样重要的成功因素。在任务中明确地处理市场需求条件也很重要——通过公共采购、规章或其他类型的政策。纯技术推动手段的效果可能有限。

对政策的启示

在政策的启示方面,我认为系统创新与国家治理仍然是相关的,我们不仅关注发展速度,而且关注利益相关者的创新方向。区域政策与整个城市的动态也都很重要。另外,靠政策吸引消费者或用户,通过直接针对消费和社会实践领域的创新政策,而不是针对具体技术来实现。需要利益相关者多层次的观点,既横跨政府,同时也是纵向的。同时还需要混合模型,由公共和私人模型协助共同工作。对于全球治理问题,我认为应该利用系统方法,包括任务导向型系统,从跨区域层面或国家层面进行创新系统之间的国际合作。

结 论

我们需要在系统框架下共同努力,全球大趋势和社会挑战凸显了一些重大解决方案和根本性变革的必要性,最大的挑战是我们需要共同努力来解决问题和实现变革。国家创新体系的方法仍然适用,但社会和全球挑战的紧迫性要求一种新的系统级防范来寻找解决方案。OECD继续通过监测趋势和汇集有关系统创新政策成功和失败的实际经验教训来支持各国政府和利益相关者,继续与各国合作,支持各国政府,进行反思和衡量,包括使用新的工具和实现过渡与变革目标的工具。

作者介绍:

Mario Cervantes,经济合作和发展组织(OECD)科学和技术政策部门的高级经济学家,长期担任OECD科学技术政策委员会秘书,在创新政策领域有着超过20年的研究经验。Cervantes研究领域包括:科学与产业发展,科技人力资源,技术孵化器,大学专利及许可,开放式创新及全球化。近期正在从事创新的社会挑战方面研究。

本文根据Mario Cervantes先生在2018科技创新智库国际研讨会上的演讲整理。文章观点不代表主办best365手机官网观点。

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